央行再出招！宏观审慎政策指引出炉，这样界定系统性金融风险，来看四大要点
发布时间:2023-03-06 | 发布者： 东东工作室 | 浏览次数： 次经过多年的实践摸索后，央行终于将宏观审慎政策制度化，并对外公开增强政策透明度。
12月31日，人民银行发布《宏观审慎政策指引(试行)》(下称《指引》)，界定了宏观审慎政策相关概念、阐述了宏观审慎政策框架的主要内容，并提出了实施好宏观审慎政策所需的支持保障和政策协调要求。
《指引》的亮点内容主要体现在以下三方面：
一是厘清宏观审慎政策相关概念。界定了宏观审慎政策框架、系统性金融风险、宏观审慎管理工作机制等相关定义。
二是阐述宏观审慎政策框架的具体内容。包括：明确了宏观审慎政策目标，即防范系统性金融风险，尤其是防止系统性金融风险顺周期累积以及跨机构、跨行业、跨市场和跨境传染，提高金融体系韧性和稳健性，降低金融危机发生的可能性和破坏性，促进金融体系的整体健康与稳定；概述了宏观审慎政策主要应对的系统性金融风险类别及监测评估机制；划分了宏观审慎政策可包含的主要工具，制定了工具启用、校准和调整流程；明确了宏观审慎政策的治理机制等。
三是提出宏观审慎政策实施所需的支持保障，阐释宏观审慎政策与其他政策，特别是与货币政策、微观审慎监管的协调配合。
央行有关负责人表示，《指引》明确了建立健全我国宏观审慎政策框架的要素，阐述了我国开展宏观审慎管理的思路、原则及框架，有利于增强市场主体对宏观审慎政策的认识和理解，在系统性风险防范方面凝聚共识、加强统筹协调，进一步夯实防范化解系统性金融风险的基础。
要点一：提升政策透明度
党的十九大提出关于“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”的重大决策部署，近年来，为防范化解系统性金融风险，央行不断探索建立宏观审慎政策，从建立宏观审慎评估体系(MPA)，到成立专门的宏观审慎局，再到对金融控股公司实施监管，国内系统重要性银行名单正式发布，附加监管规定落地实施，制定实施全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法等，都是在不断完善宏观审慎政策框架。
不过，相比于央行不断的实践摸索，外界对于宏观审慎政策依然知之甚少，央行宏观审慎政策的评估体系、量化目标、工具箱等方面对外界来说像个“黑箱”。《指引》作为宏观审慎政策的顶层设计文件，通过搭建宏观审慎政策的基本框架，利于增强政策透明度，利于增强市场主体对宏观审慎政策的认识和理解。
央行前副行长、国际货币基金组织(IMF)副总裁李波就曾表示，相比已经非常成熟的货币政策框架，宏观审慎政策的诞生时间还比较短，还处于它的“儿童期”或者说“少年期”，未来有很大的成长空间。
“宏观审慎政策的理念和实践属于新领域，各界对宏观审慎政策的认识仍在持续深化，主要经济体的实践还在不断发展。切实发挥宏观审慎政策在防范系统性金融风险方面的重要作用，需要做好宏观审慎政策的顶层设计，搭建好基本框架并增强透明度，为具体开展宏观审慎管理工作打好基础，推动宏观审慎政策可理解、可落地、可操作。”央行有关负责人称。
要点二：这样界定系统性金融风险
所谓宏观审慎政策，按照《指引》的定义，实是适用于依法设立的、经国务院金融管理部门批准从事金融业务或提供金融服务的机构，以及可能积聚和传染系统性金融风险的金融活动、金融市场、金融基础设施等。
从上述定义可以看出，实施宏观审慎政策的目标，在于防范系统性金融风险。而实施宏观审慎政策的对象，不仅包括持牌金融机构，对于可能积聚和传染系统性金融风险的金融活动等都将纳入政策监管范围内。
作为一个纲领性文件，《指引》厘清宏观审慎政策相关概念。尤其值得注意的是，近年来，“防范化解系统性金融风险”频频出现在金融监管部门的各类政策文件中，但究竟何为系统性金融风险，官方并未给予正式完整的界定。此次《指引》就详细解释了系统性金融风险的定义，以及明确系统性金融风险的监测重点。
根据《指引》，系统性金融风险是指可能对正常开展金融服务产生重大影响，进而对实体经济造成巨大负面冲击的金融风险。系统性金融风险主要来源于时间和结构两个维度：
(一)从时间维度看，系统性金融风险一般由金融活动的一致行为引发并随时间累积，主要表现为金融杠杆的过度扩张或收缩，由此导致的风险顺周期的自我强化、自我放大。
(二)从结构维度看，系统性金融风险一般由特定机构或市场的不稳定引发，通过金融机构、金融市场、金融基础设施间的相互关联等途径扩散，表现为风险跨机构、跨部门、 跨市场、跨境传染。
《指引》还明确，系统性金融风险的监测重点包括宏观杠杆率，政府、企业和家庭部门的债务水平和偿还能力，具有系统重要性影响和较强风险外溢性的金融机构、金融市场、金融产品和金融基础设施等。
要点三：两大维度9大类划分宏观审慎工具
在央行“双支柱”框架中，货币政策调控框架已经非常清晰，包括总量货币政策工具、结构性货币政策工具在内的政策工具箱已具有较高透明度。相比之下，此前外界对于宏观审慎政策调控工具并无全面的了解，《指引》就划分了宏观审慎政策可包含的主要工具，制定了工具启用、校准和调整流程。
具体来说，《指引》首次明确，针对不同类型的系统性金融风险，宏观审慎政策工具可按照时间维度和结构维度两种属性划分，也有部分工具兼具两种属性。时间维度的工具用于逆周期调节，平滑金融体系的顺周期波动；结构维度的工具，通过提高对金融体系关键节点的监管要求，防范系统性金融风险跨机构 、跨市场、跨部门和跨境传染。
(一) 时间维度的工具主要包括：
1.资本管理工具，主要通过调整对金融机构资本水平施加的额外监管要求、特定部门资产风险权重等，抑制由资产过度扩张或收缩、资产结构过于集中等导致的顺周期金融风险累积。
2.流动性管理工具，主要通过调整对金融机构和金融产品的流动性水平、资产可变现性和负债来源等施加的额外监管要求，约束过度依赖批发性融资以及货币、期限严重错配等，增强金融体系应对流动性冲击的韧性和稳健性。
3.资产负债管理工具，主要通过对金融机构的资产负债构成和增速进行调节，对市场主体的债务水平和结构施加影响，防范金融体系资产过度扩张或收缩、风险敞口集中暴露，以及市场主体债务偏离合理水平等引发的系统性金融风险。
4.金融市场交易行为工具，主要通过调整对金融机构和金融产品交易活动中的保证金比率、融资杠杆水平等施加的额外监管要求，防范金融市场价格大幅波动等可能引发的系统性金融风险。
5.跨境资本流动管理工具，主要通过对影响跨境资本流动顺周期波动的因素施加约束，防范跨境资本“大进大出”可能引发的系统性金融风险。
(二)结构维度的工具主要包括：
1.特定机构附加监管规定，通过对系统重要性金融机构提出附加资本和杠杆率、流动性等要求，对金融控股公司提出并表、资本、集中度、关联交易等要求，增强相关机构的稳健性，减轻其发生风险后引发的传染效应。
2.金融基础设施管理工具，主要通过强化有关运营及监管要求，增强金融基础设施稳健性。
3.跨市场金融产品管理工具，主要通过加强对跨市场金融产品的监督和管理，防范系统性金融风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染。
4.风险处置等阻断风险传染的管理工具，例如恢复与处置计划，主要通过强化金融机构及金融基础设施风险处置安排，要求相关机构预先制定方案，当发生重大风险时根据预案恢复持续经营能力或实现有序处置，保障关键业务和服务不中断，避免引发系统性金融风险或降低风险发生后的影响。
可以看出，上述提及的宏观审慎政策工具很多与已有的针对金融机构的微观监管要求不谋而合，但二者在定位和具体要求上仍有所差别。
“宏观审慎政策会运用一些与微观审慎监管类似的工具，例如对资本、流动性、杠杆等提出要求，但两类工具的视角、针对的问题和采取的调控方式不同，可以相互补充，而不是替代。宏观审慎政策工具用于防范系统性金融风险，主要是在既有微观审慎监管要求之上提出附加要求，以提高金融体系应对顺周期波动和防范风险传染的能力。”《指引》称。
此外，在上述工具的使用方面，一般包括启用、校准和调整三个环节，《指引》透露，相关使用流程由宏观审慎管理牵头部门会同相关部门制定。宏观审慎管理牵头部门会同相关部门，动态评估系统性金融风险态势，根据评估结果并结合监管判断，适时调整宏观审慎政策工具的具体值。
要点四：强化三大方面政策协调
宏观审慎政策的有效实施，除了要明确清晰的政策目标，尤其是可量化的目标，合理界定可使用的调控工具外，还离不开与货币信贷政策、金融监管政策、财政政策、产业政策等协调配合。
《指引》就提出，一方面，要加强宏观审慎政策和货币政策协调配合，包括加强经济形势分析、金融风险监测方面的信息沟通与交流；在宏观审慎政策制定过程中考虑货币政策取向，充分征求货币政策制定部门的意见，评估政策出台可能的溢出效应和叠加效应等。
另一方面，加强宏观审慎政策和微观审慎监管协调配合，包括在宏观审慎政策制定过程中综合考虑微观审慎监管环境，充分征求微观监管部门意见，评估政策出台可能的溢出效应和叠加效应，涉及微观监管部门所辖领域时，会同微观监管部门共同制定宏观审慎管理要求等。
此外，加强宏观审慎政策与国家发展规划、财政政策、产业政策、信贷政策等的协调配合，提高金融服务实体经济能力。
宏观审慎监管的国际探索路程不过十余年，我国则更显“年轻”。正如李波曾说，相比已经非常成熟的货币政策框架，宏观审慎政策的诞生时间还比较短，还有很大的成长空间。未来要强化“双支柱”调控框架的协调配合，继续推动货币政策调控框架从数量性调控为主，向价格性调控为主转变；充分发挥宏观审慎政策结构性靶向调控的作用，针对房地产金融、跨境资本流动、债券市场等特定领域的潜在风险，及时采取宏观审慎措施。进一步健全宏观审慎政策框架，研究更加明确可量化的宏观审慎政策目标，包括最终目标和中间目标，要明晰顶层架构和权责划分。进一步完善金融监管框架，进一步统筹好宏观政策和监管政策，同时要强化审慎监管和行为监管，落实功能监管和目标监管的要求。
央行表示，下一步，人民银行将认真履行宏观审慎管理牵头职责，不断完善宏观审慎政策框架，强化系统性金融风险监测、评估和预警，丰富和优化宏观审慎政策工具，探索完善宏观审慎政策治理机制，加强系统重要性金融机构和金融控股公司监管，做好宏观审慎政策与其他政策的协调配合，推动宏观审慎政策落地见效，切实提高我国系统性金融风险防范化解能力。