推进基层协商民主建设和谐新农村（上）(组图)
发布时间:2019-06-20 | 发布者： 东东工作室 | 浏览次数： 次
中共济南市委党校
昌业云 杨新欣 伍玉振
基 层协商民主是中国特色社会主义民主的重要组成部分，是社会和谐的催化剂，是社会的安全阀和稳定器。加强基层协商民主建设是实现“人民群众当家作主”，形成社会共识，汇集智慧，凝聚力量，走中国特色社会主义道路的重要途径。中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确提出，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”这为基层协商民主建设指明了方向，提出了明确要求。早在2012年，平阴县民政局在平阴县委县政府的领导下，为解决农村“低保”政策贯彻落实中不公开、不公平、人情保、关系保等问题，就对基层协商民主建设进行了开创性的实践探索，建立了“阳光低保听证”评议性协商民主制度，取得理想成效。
平阴县民政局根据中央关于加强基层协商民主建设的相关精神，在实践中不断完善“阳光低保听证”制度，使其规范化、常态化、广泛化，逐步形成了符合当地农村社会结构和社会关系特点的、与村民自治紧密结合的、独特的基层评议性协商民主模式。平阴县基层协商民主建设的经验，对农村协商民主建设具有重要的借鉴意义，对推进济南市基层协商民主建设和基层政权建设具有深刻的启示。一、平阴县“低保”政策实施中存在的问题
平阴县位于济南市西南部的山区，是一个农业县。全县共有346个行政村，其中贫困村112个，列入全市特困村的有13个，贫困户7599个，占全县总户数的8.67%，需要救助的农村贫困人口多,对国家“低保”政策需求大，对社会救助需求多。
对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的居民，给予最低生活保障，是居民应当享受的法定权利，也是政府的法定义务。最低生活保障政策是一项与广大农村居民切身利益密切相关的一项救助政策，尤其是在贫困的农村，“低保”政策事关贫困村（居）民的生存与发展，也考验着村(居)两委“低保”工作的公平和公正，是群众关注的焦点，社会关注的热点。长期以来，平阴县在落实“低保”政策过程中，只简单地按覆盖率将“低保”名额分配到行政村，由村（居）两委做主确定“低保”户。由于广大村（居）民直接参与的缺失，“错保”、“骗保”、“关系保”、“人情保”、“平均保”、“应保未保”、“应退未退”、“保人不保户”等问题突出，甚至成为部分村（居）干部化解村（居）矛盾，优亲厚友的工具。对此，群众意见很大，并成为平阴县民政系统一个突出的信访问题，每年因“低保”引发的信访量占全年信访总量的70%之多。同时，一些村（居）两委也觉得自己在“低保”工作中秉公办事，不被村民理解，反而被群众冤枉，导致基层干群关系紧张，村（居）民之间矛盾重重，不但影响了党和政府的公信力，也严重影响了当地社会的和谐稳定，影响了农村基层政权建设。如何杜绝“低保”工作中存在的这一系列突出问题，让最低生活保障这一项利民政策落到实处，最大限度地保障村（居）民的合法权益，平阴县民政局根据当地民情民意和农村社会现实，决定在先行试点的基础上，在全县建立并推行由广大村（居）民直接参与的“阳光低保听证”协商民主制度。
二、“阳光低保听证”评议性协商民主的运作过程、创新性做法及其成效
孝直镇付庄村举行低保听证会。
（一）“阳光低保听证”评议性协商民主的运作过程
基层协商民主有民主恳谈会、民主议事会、民主听证会、民主评议会、民主理财会、民情直通车、网络问政等多种形式。平阴县“阳光低保听证”协商民主是通过政府与村（居）民之间、村（居）民之间，就申请“低保”的村（居）民家庭财产、收入情况、子女赡养能力、老人抚养能力等情况公开听证、质询、对话、协商、评议，以确立本村（居）申请享受国家“低保”待遇资格，及享受哪种“低保”政策的评议性协商民主。
平阴县“阳光低保听证”协商民主制度，是在先行试点的基础上，在一次次协商民主实践中逐步优化、完善而形成的规范化评议性协商民主制度。2012年县民政局在孝直镇付庄村先行进行试点，之后在孝直镇所有的行政村（居）进行推广，确立了“阳光低保听证”程序，并出台规范性文件使之制度化、常态化、规范化发展，之后在全县范围内展开。具体的过程如下：
1.家庭户主向村（居）民委员会提出“低保”申请。有享受“低保”意愿的家庭户主向村（居）委会提出“低保”申请，并如实填写《农村申请低保家庭成员及主要社会关系收入》证明表，村（居）委会审核后，向全体村（居）民张榜公示申请“低保”家庭户主名单。
2.拟定“低保”听证小组、“低保”入户调查小组候选人名单。“低保”听证小组、“低保”入户调查小组人员的确定实行候选制。由县民政局从镇（街道）工作人员、村（居）党组织和村（居）委会成员、辖区部分人大代表、政协委员，熟悉村（居）民情况的党员代表、村民、退休干部中，拟定“低保”听证小组、“低保”入户调查小组候选人名单，之后，县民政局定期对这些人员进行“低保”政策、村（居）民自治法及听证规则等业务培训。在“低保”听证前，由村（居）民实名票决，从中选出村（居）民信赖的人员，分别组成“低保”听证小组、“低保”入户调查小组。其中，村（居）民代表人数不得少于参加评议总人数的三分之二，以充分体现协商民主群众的主体性地位。为扩大群众参与的广泛性，凡是有意愿参加协商民主、公开听证会议的群众都可作为旁听人员参加会议。村（居）两委积极动员组织部分村（居）民参加会议，旁听人数不少于全村户数的五分之一。
3.村（居）民实名投票表决出“低保”听证小组、“低保”入户调查小组成员和拟参加“低保”听证会家庭。各行政村（居）召开户代表大会或以流动填票的方式，保证各村（居）三分之二以上的户代表，实名填写《村（居）户代表评议申请拟参加“低保”听证会家庭票》，从所有递交的申请“低保”家庭户中票决出本村（居）拟参加“低保”听证会家庭，对申请家庭人员及家庭财产状况明显不符合条件的，在共同协商的基础上，申请家庭收回申请，不再参加“低保”听证会；同时填写《村（居）户代表推荐“低保”听证小组成员票》、《村户代表推荐“低保”入户调查小组成员票》，推荐票决出“低保”听证小组、“低保”入户调查小组成员，分别组成“低保”听证小组、“低保”入户调查小组。“低保”听证小组负责组织实施听证活动，“低保”入户调查小组负责对申请“低保”的家庭情况进行入户调查、核实。各村（居）票决产生“低保”听证小组、“低保”入户调查小组成员和拟参加“低保”听证会家庭后，立即张榜公示，公示时间不少于五天。同时公示召开听证会时间、地点、听证程序、规则、参加听证会人员、镇民政办监督电话，以便于村（居）民了解听证程序、监督听证过程。公布由镇（街道）工作人员、驻村（居）干部，组成的列席人员名单。
4.“低保”入户调查小组入户调查核实“低保”申请家庭的财产收入情况。由乡镇政府牵头，成立由镇民政办“低保”工作人员、持有县民政局聘书的民政助理员以及责任心强、为人公平正义的村民代表作为调查小组成员，对“低保”申请户的家庭成员情况、财产收入情况等方面，逐一进行入户调查核实，并把调查核实的结果如实填入《农村最低生活保障家庭入户调查表》，形成调查报告。对家庭财产收入情况，子女、老人状况有分歧的，通过镇民政办工作人员、村民代表、村居民户主之间的协商，达成一致后，由户主签字、按手印确认生效。
5.召开“低保”听证会。由各村（居）组织村两委成员、申请农村“低保”家庭户主、“低保”听证小组成员、“低保”入户调查小组成员、办事处工作人员、部分人大代表、政协委员、村民代表、离退休教师、干部以及旁听人员等共同参加村“阳光低保听证”大会。
一是主持人宣读申请“低保”的条件、当地最低生活保障标准、“低保”听证小组、“低保”入户调查小组成员名单。同时要求“低保”听证小组、“低保”入户调查小组成员与“低保”申请人有亲属关系或其他利益、利害关系的予以回避。
二是申请“低保”家庭户主陈述申请理由。若申请人为无行为能力或因病、重残行动不方便人员，可由其代理人陈述。
三是入户调查核实小组代表逐一介绍调查核实情况。主要包括家庭人员情况、家庭收入、财产情况和吃、穿、住、用等实际生活状况；根据申请人声明的家庭收入和财产状况，就其真实性、完整性向参会人员说明。
四是“低保”听证小组人员及其他旁听人员向“低保”申请人和调查人员询问相关情况或提出异议，要求其说明情况。提问、质询时，要求双方不用攻击性语言、不用贬损性语言，认真倾听对方的质询和解释，彼此尊重对方。申请人或入户调查人员就提问、质询进行解释说明，“低保”听证小组人员及其他旁听人员反馈相关情况，最后协商一致。
五是“低保”听证小组成员评议协商、投票表决。“低保”听证小组在申请人回避后，进行充分磋商讨论，进行无记名投票表决，当场进行唱票、公开票决结果。同意票数达到三分之二（含）以上者得以进入下一审核阶段，未达到三分之二的为未通过。但是，对于那些非常贫困，而同意票没有达到三分之二的家庭，调查核实小组再次向“低保”听证小组及其他旁听人员做出说明，接受大会评议，再次表决。如果申请人对听证会结果不服，可向所在镇（街道）民政办提出二次听证请求。镇（街道）接收到二次听证请求后，要对申请人的家庭、收入等实际情况进行再次调查取证，并组织相关人员在适当时间进行二次听证，听证结果向全体村（居）民公示。
六是形成会议结论。镇（街道）工作人员根据现场评议情况，对申请人家庭经济状况调查结果的真实有效性作出结论。听证评议情况及结果即时形成详细会议记录。所有参加评议人员应当签字确认评议结果。
七是张榜公示。镇（街道）民政办根据家庭经济状况信息核对、入户调查、民主评议等情况，对申请家庭是否给予“低保”提出建议意见，并及时在村（居）民委员会设置的村（居）务公开栏公示入户调查、听证评议和审核结果。公示期不少于7天。群众对张榜公示的人员有异议的，应再次调查核实并公示，公示期不少5天。公示结束后，镇（街道）民政办应当将申请材料、家庭经济状况调查结果、听证评议情况等相关材料的真实性、规范性做出书面承诺，送县民政部门审批。
6.长期公示。县民政局收到申请家庭信息后，通过“低保”家庭信息核对平台进行信息比对，确定对象家庭实际经济状况，并且按照申请家庭总数30%的标准再次入户核查，确认家庭收入状况，无异议后，进行审批。对通过的申请家庭，按A、B、C三类分别整理相关材料（A类，即“三无”人员和有重病、重残人员且家庭成员收入基本无变化的家庭；B类，对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的“低保”家庭；C类，对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的“低保”家庭）。并且在全县建立了低保长期公示制度，全县346个村全部统一制作公示栏，统一公示样式，将“低保”对象的姓名、保障人口、致贫原因、保障类别、保障金额、家庭收入等详细情况进行公示，公布举报电话，接受群众的评议和监督。
（二）“阳光低保听证”评议性协商民主的创新性做法
平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主制度，是在自上而下的公共决策体制下和深厚的“政府替民做主”、“村（居）两委替民做主”的政治生态中，以及农村社会复杂的家族关系、人情关系中破土而出的基层协商民主形式，具有以下创新性做法：
1.形成党委领导、政府负责、人大代表政协委员监督、社会协同、村民主导参与的协商民主格局。平阴县“阳光低保听证”协商民主制度，充分利用了基层的政治架构和各种政治资源，而构建了“党委领导、政府负责、人大政协监督、社会协同、村民主导参与”的协商民主格局。在县委县政府的领导下，“阳光低保听证”由县民政局发起，乡镇党委综合协调，明确评议性民主方向，乡镇政府民政所与村（居）两委协作负责组织实施，人大代表和政协委员积极参与评议监督，离退休教师、干部协同参与其中，广大村（居）民主导，直接参与评议、监督和票决，协商的结果公示后由县民政局批准生效。从协商民主的主体上看，平阴县“阳光低保听证”具备了主体的广泛性特征。自2012年起，经过不断的实践、完善和调整，逐步形成了稳定成熟的“党委领导、政府负责、人大代表政协委员监督、社会协同、村民主导参与”的协商民主架构。
2.村（居）民平等、直接参与，主导协商民主活动。平阴县“阳光低保听证”程序规定，广大村（居）民可以平等、自由地以户为单位，向政府提出“低保”申请；村（居）民以户为单位平等地实名票决拟参加“低保”听证会家庭；组织听证活动的“低保”听证小组成员以及入户调查小组成员由村（居）民以家庭为单位实名票决产生；平等自由地评议、质询拟纳入“低保”家庭，而不受打击报复；作为村（居）民票决出的听证小组成员以及有参与意愿的其他旁听群众，自由平等地投票表决“低保”申请。
3.成立“低保”入户调查小组进行入户调查核实，防止“错保”、“漏保”、“骗保”。入户调查组是由镇（街道）工作人员、村民政助理员和村民代表组成，代表政府对拟纳入“低保”家庭的人口、财产、收入等情况进行入户核查，落实申请家庭的真实性，并向听证会说明，对于那些家庭确实贫困，生存困难，因为独门独户亲戚朋友少、或者家族矛盾、与邻居街坊关系紧张、或者个人为人不好、名声不好，在听证评议过程中，没有通过听证，不能纳入“低保”的，镇、街道再次派人组织调查核实，切实全面掌握该家庭的经济状况和收入状况，确实符合条件的纳入保障范围，并再次召开听证评议会，向听证小组人员说明该家庭的基本情况以及纳入保障范围的原因，明白农村“低保”保障的政策要求，取得理解和支持，防止了“漏保”。
4.实现了协商民主的制度化、程序化、规范化。平阴县民政局为了保障村（居）民自由、平等地参与“阳光低保听证”，保障他们的知情权、表达权、参与权和监督权，出台了一系列的制度，构建起了严格、有序的协商听证程序。如“低保”听证小组、“低保”入户调查小组票决程序、阳光“低保”听证程序、阳光“低保”申请审批程序、“低保”入户调查小组核实调查程序，出台了《平阴县民政局关于在全县实施城乡低保听证评议的意见》、《平阴县民政局关于进一步加强和规范城乡低保长期公示工作的通知》、《平阴县民政局关于做好农村低保对象年度审核工作的通知》、《平阴县民政局关于开展城乡低保经办人员和村（居）民委员会干部近亲属享受低保备案工作的通知》等，使“阳光低保听证”协商有据，运作规范，保障了村（居）民平等地享受知情权、表达权、参与权和监督权。
5.与村（居）民自治相结合，实现了二者的相互促进。“低保”工作虽属于民政局的职责范围，但由谁来享受低保，实属于村（居）自治范畴。平阴县“阳光低保听证”制度是县民政局、乡镇政府、村（居）委，就事关人民群众的切身利益问题与村民之间展开协商；以村（居）自治为运行平台，实现村（居）民之间展开对话协商，实现了由村（居）民主导的“自己的事情自己提、自己的事情自己议、自己的事情自己评、自己的事情自己管”的村（居）民自治。既培养了村（居）民的自治意识、自治能力，又提升了村（居）民的协商意识、协商能力，使协商民主在农村扎下了根。
6.当地民政干部创新偏好是主要推动力。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主活动的发起，到制度化、规范化、常态化发展，取决于平阴县民政局领导班子的创新性偏好。一是当地民政干部敢于创新。县民政局主要负责同志深入乡镇调研，走访群众的过程中以及接访的过程中发现了“低保”工作机制不公开、不民主，工作方式方法不科学，如民政系统机械地分配“低保”指标、片面追求“低保”覆盖面，村（居）两委替民做主、村（居）民参与缺失等问题以及所带来的一系列的社会矛盾、对党和政府形象所带来的危害、对基层政权建设所带来的危害，从而下决心改革传统的“低保”工作机制、方式方法，推行“阳光低保听证”，并逐步推广完善建立起“阳光低保听证”协商民主制度。二是当地民政干部勇于创新。为了推行“阳光低保听证”，县民政局主要负责同志不断地向乡镇干部、村两委及农民、当地人大代表政协委员介绍宣传“阳光低保听证”的重大现实意义，克服各种障碍和困难，协调基层各种政治资源推动这项工作的开展。最早做通孝直镇付庄村村两委的思想工作，先行试点，然后与孝直镇党政领导班子沟通协调，在孝直镇各行政村进行试点，探索完善听证程序，最后在全县推广。孝直镇党委政府以及付庄村两委也是勇于打破常规，敢做第一个基层协商民主试点单位。
（三）解决问题的效果
平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主制度的建立初始，以解决“低保”工作中存在的问题为导向，成效显著。随着“阳光低保听证”不断开展，程序的不断完善，协商民主理念逐步深入人心，协商民主在平阴县民政系统不断发展。
1.解决“低保”工作中的积弊，实现了由“保人”到“保户”的转变。通过“阳光低保听证”，让村（居）民公开评议、票决“低保”家庭，从根本上解决了“错保”、“骗保”、“关系保”、“人情保”、“平均保”、“应保未保”、“应退未退”、“保人不保户”等问题。如孝直镇付庄村听证前全村共有14户、32人享受低保，通过听证后，9户、21人退出低保；7户、19人原来没有纳入“低保”，通过听证后纳入了低保。全县推广听证后，新增“低保”家庭674户，1827人，退出“低保”家庭4509户，共计5583人。
2.提高了党和政府的公信力，融洽了干群关系，促进了农村和谐稳定。由村（居）民主导的“阳光低保听证”评议性协商民主，扩大人民群众的知情权、监督权和决策权，使“低保”工作在阳光下运行，一方面杜绝了人情保、关系保，让真正困难的群众享受到了政府的温暖，维护了政府的公信力，形成了党委政府放心、“低保”工作者顺心、广大群众满意的良好局面。另一方面让群众切实感受到权益受到保护、人格受到尊重、心情更加舒畅，群众对村（居）干部更加信任，对村（居）的工作更加理解、支持，基层决策更加规范、群众参与更加广泛、权力维护更加到位，社会关系更加和谐。
3.促进了协商民主由问题导向型向着目标导向型转变。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主的推行，解决了多年来“低保”工作的积弊，使当地的领导干部和群众充分认识到协商民主是个“好东西”，协商民主的理念深入当地政府干部群众的心中。当地党委政府认真学习贯彻落实党的十八届三中全会、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出加强基层协商民主建设的目标和任务，就基层协商民主建社由问题导向型向着目标导向型转变，即以大力发展基层协商民主为目标，实现基层协商民主广泛多层次制度化发展。就平阴县民政局而言，目前，紧紧抓住民生和民主两条主线，将协商民主运用到城市低保、救灾救助、村民自治、村务公开、重大民生项目建设、村改居财产所有权变更以、解决村（居）历史遗留问题及公共事务和公共利益平衡等领域，创立平阴协商民主特色，开创民政工作的新局面。 中共济南市委党校
昌业云 杨新欣 伍玉振
三、平阴县基层协商民主制度建设的价值意蕴、功能及现实意义
低保听证小组向申请人询问相关情况或提出异议。 听证小组当场唱票公开票决结果。
基层协商民主是以基层群众为主体，就基层公共治理和自治等方面的问题，在决策之前和决策之中，自由平等地广泛展开协商对话，使基层决策既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求。这种广泛商量的过程，是实现人民当家作主的过程。基层协商民主的存在有其内在的价值追求和外在的工具性价值。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主制度建设实践充分证明，发展基层协商民主，既能实现其自身具有的内在价值，又能发挥其外在的功能和作用，对于推动基层民主政治的发展和基层治理与善治具有重大的现实意义。
（一）平阴县基层协商民主制度建设的价值意蕴
价值是指客体能够满足主体需要的效益关系，是表示客体的属性和功能与主体需要间的一种效用、效益或效应关系的哲学范畴。基层协商民主作为人类的集体活动具有其内在的价值蕴含。马克思认为“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”基层协商民主作为人类的一种活动最终与人们获取合法权益密切相关，是基层群众获取利益的重要形式，自由、平等、和谐、公共理性、公共责任是基层协商民主的内在的价值追求。
平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主的内在价值主要体现在以下几个方面：
1.能够充分实现和保障基层群众的自由权。自由权就是指公民在法律规定的范围内，按照自己的意志和利益进行思维和行动，而不受外来约束、控制和妨碍的权利。这一权利，是宪法所赋予公民的基本权利。平阴县“阳光低保听证”协商民主，弥补了现行代议制民主用政治精英的偏好代替公民意志的缺陷，实现了群众的自由表达权、自由参与权、监督权。平阴县“阳光低保听证”协商民主建设，始终把充分尊重民意作为最基本的价值追求。通过严格的程序建设，让基层群众直接参与村（居）自治和基层公共事务的治理，最大限度地实现和保障基层群众按照自己的意愿，直接表达政治主张和利益诉求的权力，同时尊重他人的诉求，而不妨碍和控制他人的自由权利。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主充分体现了“自由”的价值追求。如村（居）民以户为单位向政府提出“低保”申请，村（居）民以户为单位实名票决“低保”听证小组、“低保”入户调查小组，评议、质询、票决拟纳入“低保”家庭等都充分保障和实现了村（居）民的自由表达权。
2.能够充分实现和保障基层群众的平等权利。平等权是自由权的另一面。如果基层群众平等权利不受保障，自由权就是一句空话。平等是协商民主的内在规定性，是建构协商民主的基石。它要求广大群众不论穷富、不论身份与地位如何，以“平等”地位、平等的话语权来讨论和解决问题，处理事务。充分保障群众的平等权是基层协商民主不可或缺的价值追求。基层协商民主所追求的平等是群众参与协商机会平等、地位平等、协商资源平等。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主充分体现了“自由平等”的价值追求。村（居）民以户为单位向政府提出“低保”申请的机会平等，票决“低保”听证小组、“低保”入户调查小组，评议、质询、票决纳入“低保”家庭的机会平等；享有的协商信息平等；不论是富有还是贫穷话语权平等，即参与过程中公开自己的利益诉求和理由，同时也尊重他人的意见，意见相左，可以平等、自由地对话、妥协而达成共识，而不受打击报复。
3.促进了社会和谐。化解政府与群众、村（居）两委及其干部群众、群众与群众之间的矛盾，实现协商主体之间的和谐、社会和谐是平阴县“阳光低保听证”协商民主一个重要的价值追求。平阴县“阳光低保听证”协商民主是群众一起审议、对话和讨论，而求同存异达成共识的活动过程，追求的是“和而不同”。这一过程，通过面对面地对提出“低保”申请的家庭财产收入状况、家庭成员劳动能力、家庭成员供养状况的质疑、分析，认真、严肃地衡量、支持和反对某个家庭申请“低保”的理由，以供其他村（居）民讨论和审议。这一过程不仅仅是平等对话，更是建设性的讨论和交流，诚实地表达对“低保”政策的理解和对诚实信用的行为准则的追求，最终经过协商、评议，更加清晰地把握了享受国家“低保政策”的条件，进而确立谁该享受国家“低保”政策。就协商结果而言，村（居）民能够在对话、协商、评议过程中，根据他人的立场而改变自己的想法、偏好和认知，进而消除各种偏好之间的分歧，并达成共识。总之，平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主制度搭建了群众之间、群众与政府、与村两委之间的交流沟通平台、利益协调平台，能够增进彼此之间的理解和信任，消除误解甚至冲突。可以说，平阴县“阳光低保听证”协商民主搭建了各种利益主体表达诉求的平台，畅通诉求渠道，消除体制外无序上访，或以过激方式上访的弊端。
4.体现了对基层协商民主对公共理性和公共责任的追求。公共理性和公共责任是协商民主的灵魂。在协商过程中,村（居）民之间能够形成共识,关键在于他们具有了公共理性和公共责任。公共理性是协商主体以公正的理念,自由而平等的身份,为寻找解决公共事务“最满意”的办法而修正、甚至放弃个人偏好，以达成共识，解决问题。平阴县“阳光低保听证”是为了更好地落实国家的“低保”政策，申请“低保”的家庭户、村（居）民、政府三者之间，在相互尊重的前提下，就申请“低保”的家庭户提出的证据，进行权衡、评议，围绕公正性寻找共识，从而赋予了协商结果的合法性，以及公共决策的合法性。公共责任是公共理性的另一面。公共责任是协商民主一个重要的价值追求。参与协商、维护公平、公正，是平阴县村（居）民对公共责任担当的重要体现。基层协商民主要求协商主体担当提供理由，说服协商过程中其他参与者的责任；回应其他观点和理由的责任，为了增进理解而尊重他人的责任；为了公共利益最大化达成共识而修正个人观点、甚至妥协责任。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主充分蕴含和体现了这些公共责任。
（二）平阴县基层协商民主制度建设的功能
平阴县基层协商民主在运作工程中充分发挥以下功能：
1.提高了公共决策的质量。高质量的公共决策是符合民意，获得广泛支持和认同的决策。平阴县通过“阳光低保听证”协商民主确立的享受国家“低保”家庭户的公共决策，获得了广大村（居）民及社会各界的广泛认同，保证了公共决策的质量，夯实了公共决策的合法性基础。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主是政府、村（居）民、社会各界等协商主体，按照程序平等地参与基层自治或治理中公共决策的过程，较为充分体现了公共决策的民主性和公共理性，是一种民主决策和公共治理决策的重要形式。“阳光低保听证”评议性协商民主由村（居）民、政府、社会各界等主体，就申请“低保”家庭陈述的家庭财产收入状况、家庭成员的劳动能力、供养能力等方面，按照国家“低保”政策的要求，平等而自由地表达自己的意见并倾听别人的意见，在理性的讨论和协商中，就申请“低保”家庭是否具备享受国家“低保”政策，应该享受哪种“低保”做出大家都能接受的决策。从学理上讲，基层治理决策实质上是各方利益群体通过博弈而达成的利益平衡点。这种博弈在协商民主过程中以对话、讨论、协商的形式呈现出来，只有充分体听取民意，体现民意，才能做出在获得广泛认同和支持的决策，而公共决策也只有获得广大政策对象的认同和支持，即获得合法性的基础上才能够有效地加以实施。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主充分发挥了协商民主“作为高质量决策的工具”的功能。首先，协商决策过程纳入了所有与国家“低保”政策实施相关的“利益相关者”，他们都能够平等地参与讨论，没有人具有超越其他人的优先性。其次,提高了决策质量。把基层群众通过评议、讨论和协商的结果作为决策方案加以实施，充分尊重了民意提高了公共决策质量。第三，能够通过法定的程序讨论、审议、协商等过程，达成共识，赋予公共决策以合法性和正当性。
2.培养了公民精神。公民精神是公民在担当公共责任过程中呈现出的社会美德，主要体现在以下几个方面：公民能积极地参与公共事务、追求公共利益最大化、自由与平等、自我治理。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主充分发挥了培育村（居）公民精神的功能，一是引导和促进基层群众开始关心村（居）事务，积极参与到村（居）自治和治理中来。二是促进了村（居）民之间、村（居）民和政府、村（居）两委之间相互理解、相互尊重，在协商的过程中做到尊重他人的需求、利益，为公共利益和公共规则而妥协，节制个人需要，宽容和信任他人，培养公民社会美德。三是促进集体责任感的形成，实现公共利益最大化。通过对话、协商、讨论，使协商主体充分认识到国家“低保”政策公平公正地确定享受国家“低保”政策的家庭及个人的普惠价值，担当起维护公共利益的责任。四是培养了村（居）民的自治精神。自治精神表现为村（居）民参与村（居）公共事务、积极与他人合作，对公共权力监督和制约的自觉意识和行为，不再认为“低保”户的确定及村（居）事务与己无关。在外打工的村（居）民为了参加“阳光低保听证”纷纷请假回到村（居），由此也培养了村（居）民参与公共事务、村（居）公共事务的责任感、使命感，使基层治理呈现出“自己的事情自己提、自己的事情自己议、自己的事情自己决、自己的事情自己管、自己的事情自己评”的自治状态。
3.限制了政府的自由裁量权。在自上而下的决策体制影响下，公共决策往往被政治精英的偏好所左右而忽略民意。平阴县在推行“阳光低保听证”协商民主之前，往往是基层政府、村（居）两委按照自己的意志分配名额，确定享受国家“低保”政策家庭及个人，决策的过程不公开，村（居）公民无法直接参与。“阳光低保听证”协商民主，通过严格的程序，让政府与村（居）民，村（居）之间通过对话、审议、讨论，为公共利益最大化修正自己的诉求和主张，进而妥协以达成共识，严格限制了政府的自由裁量权，保障了村（居）的否定权益。
（三）平阴县基层协商民主制度建设的现实意义
在我国基层政治架构、基层自治和利益多元化的现实背景下，平阴县“阳光低保听证”协商民主建设具有重大的现实意义。
1.是践行党的群众路线的重要途径。平阴县“阳光低保听证”协商民主是加强党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的社会主义民主政治的具体实践，是践行党的群众路线的新路径。当前，我党面临着长期执政、改革开放、市场经济、外部环境的考验；面临着精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败的危险。在这方面基层党组织尤为突出。这就要求在基层公共治理和基层政权建设中，需要密切联系群众，从群众中来，到群众中去，来凝聚共识，整合力量接考验，克服风险。平阴县民政局在局党组的领导下，大力开展“阳光低保听证”协商民主，“坚持有事多商量，遇事多商量，涉及多数人的事多数人商量，涉及少数人的事少数人商量”，坚持“问政于民，问计于民，问需于民”，有利于及时协调和解决基层群众各方面的利益诉求，平衡各方面的利益关系，有利于密切基层党群、干群关系，始终保持党和政府与人民群众的血肉联系。平阴县“阳光低保听证”协商民主，村（居）民通过讨论、审议、评判达成共识，体现了基层党委政府“从群众中来，到群众中去”的思想观念和工作方法，使党的群众路线不再是一句口号、一句空话，而是与基层工作紧密结合的实际行动。
2.促进了基层公共治理的改革创新。平阴县“阳光低保听证”协商民主制度建设促进了基层公共治理多方面的创新。一是开创了村（居）民直接参与基层政治生活和基层治理的渠道；二是创新了基层社会各方利益主体沟通交流、对话协商的平台；三是形成基层党委、政府、社会、基层群众良性互动的治理机制，实现了基层公共事务和基层自治的参与主体的多元化，提高了决策的“民意”含量，实现了基层公共决策机制的创新；四是构建了“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”的基层治理新格局。
3.增强群众的归属感，认同感，促进基层自治，夯实了基层政权。平阴县“阳光低保听证”协商民主，是一种基层党组织领导，基层政府负责，基层社会组织和基层群众共同参与的民主政治活动，这种政治格局或公共治理格局，使得基层公共事务决策和村（居）事务的决策公开透明，进一步激发了基层群众公民意识的觉醒和公民权利的行使，增强了基层群众对基层公共事务和村（居）事务的责任感，对乡镇（街道）、村（居）的归属感，唤醒他们的自治意识，培养他们的自治能力。同时也提高了基层党组织、基层政府、村（居）两委的公信力、号召力、凝聚力，夯实基层政权的群众基础。
4.促进了基层干部转变工作作风，融洽了干群关系。平阴县“阳光低保听证”协商民主，促进了基层政府、村（居）两委由替民做主向让民做主的转变；促进了基层干部和村（居）干部由自己挖空心思想主意向和群众共同出主意转变；促进基层干部由坐在办公室接访向走村串户下访转变；使基层干部工作接地气、有灵气、有底气，获得了基层群众的信任，增进了与群众之间的感情。
5.加强了基层党组织建设。平阴县开展基层协商民主实践探索，是在县民政局党组的指导下，在村（居）党组织领导下开展的社会治理方式的创新，是新时期新的党建方式。一是创新了领导方式，基层党组织对“阳光低保听证”进行政治引导，间接参与。二是积极引导党员参与，对党员进行了民主政治教育。三是促进了作风建设，发挥党内民主集中制，对于群众关注的热点问题、焦点问题，首先在党组织内统一思想、凝聚共识，在议事协商过程中发挥凝聚、引领和带动作用。
四、平阴县“阳光低保听证”基层协商民主制度建设的启示
加强基层协商民主建设是推进协商民主广泛多层制度化发展的重要内容和重要举措。是新时期我党根据我国民主政治发展现实和广大人民群众的政治期待，对基层民主政治建设提出的新目标，新要求。党中央高度重视基层协商民主建设，2015年2月5日中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出，“要稳步推进基层协商”并提出了具体的任务和要求。推进基层协商民主建设也就成为各级党委政府的一项重要的政治任务。平阴县“阳光低保听证”协商民主制度建设的经验，对各级党委政府担当起这一岗位职责，大力推进全市基层协商民主建设具有重要而深刻的启示。
（一）推进基层协商民主建设必须加强党的领导
平阴县“阳光低保听证”协商民主制度建设充分证明，加强党的领导是有效推进基层协商民主制度建设的重要保障。
1.加强政治上的领导。加强对基层协商民主政治领导，使其坚持中国特色社会主义民主的方向是各级党委的政治责任。平阴县民政局党组充分认识到基层协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，是化解基层社会矛盾，凝聚社会共识，实现基层自治组织公共治理，巩固基层政权的有效途径，推进基层协商民主建设必须牢牢把握人民群众当家作主的政治的方向，不能变形，不能走样。在基层协商民主实践和制度建设中，平阴县民政局党组充分发挥其总揽全局，积极引导的政治作用。一是用程序保障基层群众当家作主的主体地位。在平阴县委的领导下，平阴县民政局党组以高度的政治责任感、使命感，发动辖区内的村（居）两委带领群众积极开展“阳光低保听证”协商民主实践活动，进行基层协商民主探索，逐步完善了家庭户主向村民委员会提出“低保”申请程序”、“低保”听证小组产生程序、“低保”入户调查小组产生程序、入户调查协商程序、“低保”听证程序、“低保”户公示程序等，以保障基层群众的平等的知情权、表达权、参与权和监督权，既保障了基层群众当家作主的主体地位，又实现了基层群众、政府、人大代表、政协委员及社会人士之间的对话协商，达成共识，保障基层协商民主在中国特色民主政治的轨道上良性运行。二是科学把握政治领导的方式。平阴县民政局党组，为了有效推进“阳光低保听证”，一方面积极宣传党的基层协商民主政策基本要求和重大意义，宣传“阳光低保听证”协商民主，对于正确贯彻落实党的“低保”政策，保证基层群众合法权利的重要意义，统一思想，统一认识。另一方面，制定严格的程序，划定党组和村居两委的边界，坚持总揽全局而不是大包大揽，坚持参与而不干预，坚持引导而不主导，发动群众积极参与“低保”听证协商，让群众做主，来确定符合政策要求的低保户。
2.加强组织领导。基层社会的政治生态决定了推进基层协商民主必须加强党的组织领导。当前基层社会的政治生态主要表现在以下几个方面：一是一些基层干部不了解，不懂的协商民主，不知道如何搞协商民主；或者受替民做主思维惯性的影响，甚至排斥基层协商民主；或者对基层协商民主实践和制度建设困难想得太多，积极性不高，或只搞形式，走过场，刮阵风。二是基层群众受政治依赖心理、政治冷漠心理的影响，缺乏公共意识、协商意识和协商能力。平阴县民政局党组立足于这样的现实背景，实施了“阳光低保听证”协商民主的组织领导，保证其有序进行。一是组织村（居）两委学习党的协商民主政策、理论，提高认识，转变观念，激发村（居）两委组织开展“阳光低保听证”实践热情，提高他们的积极性和主动性。二是组织村“居”两委研究制定“阳光低保听证”程序和流程，发动基层党员积极参与其中。三是组织培训驻地人大代表、政协委员、村（居）群众，使他们了解“阳光低保听证”的必要性，掌握协商对话程序和规则，积极、规范有序地参与协商民主。
（二）推进基层协商民主建设必须强化基层党委政府的责任
建立基层协商民主责任制，是大力推进基层协商民主建设的利器，是把基层协商民主建设纳入多层次制度化发展轨道的成效机制。必须把基层协商民主制度建设，纳入基层党委政府的职责范围，并作为主要业绩考核指标以及基层党委政府主要领导奖惩、选拔任用的主要标准。建立基层协商民主责任制，既是中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出的明确要求，也是基层协商民主发展现实提出的客观要求。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主兴起、发展和深入推进无不取决于县民政局领导班子改革创新的偏好和政治自觉，以及孝直镇党委政府，付庄村两委敢闯敢试敢冒的勇气，但这不足以保证这项制度建设的持续性和有效性。在基层协商民主建设的环境和文化氛围尚未形成的背景下，往往一任领导一个偏好，一届班子一个侧重。这势必影响基层协商民主建设广泛多层次制度化发展。要使基层协商民主在基层公共治理、基层自治等各方面生根、发芽、开花结果，形成基层协商民主文化，必须用责任制激发基层党委政府的政治自觉性、主动性和积极性，用制度推进基层协商民主建设。
（三）推进基层协商民主建设必须广泛发动群众
基层协商民主的本质是基层群众当家作主。基层协商民主具有多种表现形式。或是基层党委政府与群众之间的协商；或是群众与群众之间的协商，或是基层组织与群众之间的协商。但是，无论那种协商内容和协商形式，基层群众是主体，推进基层协商民主建设，基层群众广泛参与是根本。基层协商民主建设是对基层群众政治权利和合法权益的有力保障。推进基层协商民主，必须发动群众广泛参与，尤其是在基层群众存有政治冷漠心理，或者外出务工人员比较多的背景下，发动群众参与协商民主尤为重要，没有群众广泛的参与就不能称其为协商民主。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主的深入开展，取决于民政局党组、全县民政系统的干部及村（居）两委走村串户，深入而广泛地宣传“阳光低保听证”协商民主、发动村（居）民积极参与，动员外出务工人员回到村（居）参加“阳光低保听证”，使基层协商民主始终贯穿着“让民做主”的这条红线。扭转了基层党委政府及村（居）两委“替民做主”的思维惯性，避免了把基层协商民主搞成基层党委政府的“一言堂”、“一头热”，培养了基层群众的公民意识、协商意识和协商能力，使基层协商民主步入规范化轨道。
（四）推进基层协商民主建设必须与基层公共治理相结合
基层协商民主不是超然的一种民主政治形式，而是基层的公共治理的重要载体。把基层协商民主与基层公共治理结合起来，与基层自治结合起来，是基层协商民主生命力所在。平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主建设正是植根于基层公共事务、植根于村（居）自治，使的基层党委政府、基层自治组织、基层群众尝到了“形成共识、凝聚力量、放大智慧”的甜头，才使基层协商民主走向广泛多层次制度化发展之路。平阴县基层协商民主制度建设，使得平阴县民政局在公共决策更加注重民意、更加注重程序、更加公开透明，夯实了其公共决策的科学性、合法性基础，获得更多的群众信任和支持；也使得平阴县村（居）两委自觉地按照村（居）自治的目标要求，充分发挥群众的主体作用，引领群众，就村（居）事务，村（居）的发展，开展充分的协商对话，达成共识，做出体现大家共同意志的决策。
（五）推进基层协商民主建设必须注重程序建设
协商民主程序是指为了保证协商主体平等、自由的对话协商，协商参与者在协商过程中所遵循的一系列规则。科学合理的程序是协商民主取得理想成效的关键所在。平阴县民政局非常注重“阳光低保听证”程序的科学化、民主化、制度化建设问题，紧紧围绕充分发挥群众主体地位，让基层群众平等、自由、公开参与公共管理、村（居）自治的理念，防止政府、村（居）两委替民做主，在实践中完善了一系列的协商民主程序，印制成册，发放给基层民政所、村（居）两委及基层群众，以引导、指导和规范协商行为，从而保障“阳光低保听证”协商民主有序进行并取得理想效果。
（六）推进基层协商民主建设必须坚持目标导向与问题导向相结合
加强基层协商民主建设是中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确提出的目标要求。贯彻落实中央精神，大力开展基层协商民主建设是基层党委政府的应有之义。但是，平阴县“阳光低保听证”评议性协商民主建设实践启示我们，现阶段推进基层协商民主建设，必须围绕着基层协商民主建设目标，以解决现实问题作为突破口，才能引起基层群众的热切关注，激发基层组织、群众参与的热情。这就要求，在推进基层协商民主建设过程中，坚持目标导向和问题导向相结合，把基层群众的利益诉求作为出发点，把基层存在的现实问题作为开展协商民主的切入点和着力点。这样才能实现基层协商民主由点到面，由一个领域到另一个领域的推进，才能实现基层协商民主广泛多层次制度化发展的目标。
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